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Luxembourg (2015)

 
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  • INTRODUCTION (Historique, Rôle de contrôle et classification des actes l’administration, Définition de l’administration)

    • 1. Dates significatives de l’évolution du contrôle des actes de l’administration

      La création d'un ordre juridictionnel administratif complet, tel que caractérisé aujourd'hui en droit positif, s'est faite par étapes.

      En 1839, sous l'influence du courant de doctrine prévalant en Belgique, l'autonomie du contentieux administratif par rapport au contentieux judiciaire n'est pas reconnue.

      L'idée d'instituer un contentieux administratif autonome, dévolu à un organe spécialisé, a été développée par la deuxième Constitution luxembourgeoise du 27 novembre 1856 (article 78) et a été mise en œuvre, inspirée de l'exemple néerlandais, par l'ordonnance royale grand-ducale du 28 juin 1857 (à laquelle s'est substituée la loi du 16 janvier 1866 portant organisation du Conseil d'Etat), qui a donné à ce "conseil" le nom de "Conseil d'Etat".

      Le "Comité du Contentieux" du Conseil d'Etat s'est ainsi vu attribuer la prérogative d'exercer la plénitude de juridiction en matière administrative. Le règlement de procédure a été introduit par l'ordonnance royale grand-ducale du 24 avril 1858, à laquelle s'est substitué l'arrêté royal grand-ducal du 21 août 1866.

      Entre 1856 et 1939, le Conseil d'Etat a fonctionné sur base de la théorie dite de la "justice retenue", c'est-à-dire qu'il n'était pas investi d'un pouvoir propre de décision, dans le sens où il n'a pu élaborer que des projets de décisions, lesquelles ont été définitivement rendues par le chef d'Etat.

      Cette pratique est restée en place jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi du 20 juillet 1939, qui a conféré au Conseil d'Etat le pouvoir de "justice déléguée", c'est-à-dire de pouvoir rendre lui-même ses propres décisions.

      Le Conseil d'Etat n'assure depuis le 1er janvier 1997, que sa fonction consultative (loi de réforme du 12 juillet 1996) par rapport aux projets de loi et une loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l'ordre administratif (Mémorial A 1996, page 2261) a institué un tribunal administratif et une Cour administrative qui sont entrés en fonction le 1er janvier 1997 assurant une protection juridique exhaustive sur l’acte d’autorité de l’Etat.

    • 2. Rôle de contrôle des actes de l’administration

      L’administration est liée au droit et à la législation. Le rôle des tribunaux administratifs n'est pas un contrôle objectif-général de l'administration mais la protection des droits des particuliers envers le pouvoir public.

      Les juridictions de l'ordre administratif connaissent de deux types de recours contentieux, le recours en annulation et le recours en réformation. Tant le recours en annulation que le recours en réformation ont pour caractéristique de se présenter avant tout comme un "procès fait à un acte".

      Le recours contentieux est en effet un recours objectif, dont l'enjeu est de déterminer si l'acte attaqué est légal. Quelle que soit l'issue du recours, il aura été procédé à la vérification de la légalité de l'acte en question. En cas de rejet du recours, la légalité de l'acte aura été confirmée. Au contraire, si le juge déclare le recours porté devant lui comme bien-fondé, il rétablira la légalité méconnue par l'entité administrative auteur de l'acte attaqué.

      C'est dans la manière de redresser la légalité de l'acte attaqué que réside la distinction fondamentale entre le recours en annulation et le recours en réformation.

      Dans le cadre d'un recours en annulation, le juge se limitera à déclarer l'acte comme étant illégal, et il appartiendra à l'administration, saisie le cas échéant d'une nouvelle demande de l'administré, (respectivement saisi sur renvoi par la juridiction administrative) d'édicter un nouvel acte, en tirant les enseignements de la décision judiciaire rendue pour rendre ledit acte légal. Le juge ne sortira pas de sa fonction de juge.

      Dans le cadre d'un recours en réformation, le juge non seulement déclarera l'acte illégal, mais en plus se mettra aux lieu et place de l'administration pour redresser les défauts initiaux de l'acte. Il agira à la fois comme juge et comme autorité administrative.

      La position de l'administré est donc plus favorable dans le cadre d'un recours en réformation, puisque, en cas de succès de ses prétentions, le juge administratif remplira un office plus étendu.

      Toutefois, dans la logique d'une séparation des pouvoirs entre le judiciaire et l'administratif, il est logique que le recours en réformation soit limité aux cas expressément prévus par la loi.

    • 3. Définition de l’administration

      Il est un fait que loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l'ordre administratif, pas plus que les législations antérieures ne comporte aucune définition du concept d' «acte administratif» ni d’«administration».

      Le critère prioritairement mis en œuvre repose sur la théorie de l'organe. Sont considérées être des entités administratives par nature l'Etat du Grand- Duché de Luxembourg, ainsi que les communes, à condition toutefois que, pour l'Etat du Grand-Duché de Luxembourg, les pouvoirs exercés relèvent du pouvoir exécutif, et non du pouvoir législatif (textes votés par la Chambre des Députés, dont le contentieux revient à la Cour constitutionnelle) ou du pouvoir judiciaire.

      Sont également susceptibles des voies de recours devant les juridictions administratives les décisions rendues par les établissements publics ou par des personnes exerçant des prérogatives de puissance publique.

    • 4. Classification des actes de l’administration

      Les actions de l’administration se distinguent de la façon suivante : Il existe un type d'acte qui, bien que revêtant tous les critères d’un acte administratif, n'est pas susceptible d'un recours contentieux: il s'agit des actes de gouvernement. Par ailleurs, il convient de procéder à une distinction entre les décisions individuelles et les actes à caractère réglementaire.

  • I – ACTEURS DANS LE ROLE DE CONTROLE DES ACTES DE L'ADMINISTRATION

    • A. ORGANES COMPETENTS

      • 5. Organes juridictionnels assurant le contrôle de l’administration

        Le contrôle de l´administration est assuré par les juridictions administratives indépendantes, distinctes sur le plan de l’organisation et du personnel de l´administration.

        Ces juridictions sont néanmoins situées dans le cadre du ministère de la Justice et y ont un rattachement du point de vue budget, les nominations des juges étant effectuées par le Grand-Duc.

        La notion «d’autres juridictions administratives» contenue dans la loi de base de 1996 ayant créé les nouvelles juridictions administratives ne connaît actuellement pas d’application pratique.

      • 6. Organisation juridictionnelle et juridictions compétentes en matière de litiges administratifs

        Il existe une juridiction autonome (le tribunal administratif) dotée d’une voie de recours (la Cour administrative) pour le droit administratif.

        En principe, les juridictions de l'ordre judiciaire sont compétentes pour les litiges civils et pénaux, les tribunaux du travail sont compétents pour les litiges relatifs au droit du travail. Par ailleurs, il existe une juridiction sociale pour tous les litiges en rapport avec la sécurité sociale.

        Le contentieux fiscal est partagé entre les juridictions administratives et les juridictions civiles, les juridictions administratives étant en principe compétentes pour les litiges dans le domaine des impôts directs de l'Etat, à l'exception des impôts dont l'établissement et la perception sont confiés à l’Administration de l'Enregistrement et des Domaines et à l'Administration des Douanes et Accises et dans le domaine des impôts et taxes communaux, à l'exception des taxes rémunératoires.

        La Cour constitutionnelle est un organe composé de 7 magistrats émanant de la Cour Supérieure de Justice et de 2 magistrats émanant des juridictions administratives.

        Cette Cour est compétente pour des questions soumises par toutes les juridictions relatives à la constitutionnalité des lois.

    • B. STATUT DES ORGANES COMPETENTS

    • C. ORGANISATION INTERNE ET COMPOSITION DES ORGANES COMPETENTS

    • D. JUGES

      • 11. Statut des juges et magistrats qui contrôlent l’administration

        Si les juges de l’ordre administratif appartiennent toujours à un ordre juridictionnel différent de celui auxquels appartiennent les autres magistrats, depuis la loi du 7 juin 2012, les juridictions de l’ordre judiciaire et de l’ordre administratif disposent d’un pool commun d’attachés de justice parmi lequel sont recrutés les futurs magistrats.
        La formation, les conditions de nomination en tant que juge et le statut juridique des juges sont identiques pour toutes les juridictions.
        Les magistrats sont inamovibles et indépendants de l’administration.
        Les magistrats des juridictions judiciaires peuvent être nommés juges suppléants auprès des juridictions administratives, tandis que l’inverse n’est pas possible.

      • 12. Modalités de recrutement des juges en charge du contrôle de l’administration

        Pour les deux ordres de juridiction, donc également pour l’ordre administratif, les attachés de justice sont recrutés par la voie d’un examen-concours.
        Pour être admis à l’examen-concours, le candidat doit être titulaire d’un diplôme luxembourgeois de fin d’études universitaires en droit correspondant au grade de Master reconnu ou d’un diplôme étranger de fin d’études universitaires en droit correspondant au grade de Master reconnu et homologué par le ministre de l’Enseignement supérieur conformément à la loi modifiée du 18 juin 1969 sur l’enseignement supérieur et l’homologation des titres et grades étrangers d’enseignement supérieur.
        Le candidat doit avoir une connaissance adéquate des trois langues administratives et judiciaires (français, allemand et luxembourgeois), être titulaire du diplôme de fin de stage judiciaire et avoir satisfait aux conditions d’aptitude physique et psychique.
        En cas de vacance de poste, les attachés de justice sont nommés aux fonctions de juge du tribunal d’arrondissement, de substitut ou de juge du tribunal administratif.
        Ils sont nommés par le Grand-Duc.
        Au niveau des promotions au sein de l’ordre administratif, la Cour administrative émet un avis qui ne lie néanmoins pas le Grand-Duc au niveau de son choix.

      • 13. Formation des juges

        La nomination provisoire d’un attaché de justice vaut admission au service provisoire pour une durée de 12 mois, service provisoire qui peut être prorogée de 12 mois.
        La première partie de la formation professionnelle porte sur une durée minimale de 4 mois.
        Ce volet de formation porte sur différents modules et comporte également diverses visites d’études auprès de divers services judiciaires.
        Des épreuves écrites et orales sont organisées en vue de vérifier les connaissances des attachés de justice.
        La deuxième partie de la formation professionnelle consiste dans un service pratique auprès d’un parquet ou d’une juridiction.
        A la fin du service provisoire, une commission arrête, dans l’ordre des notes finales, le classement des attachés de justice qui remplissent les conditions de nomination suite aux épreuves écrites et orales.

      • 14. Avancement et promotion des juges

        Pour la promotion des juges d’un certain rang, la Cour administrative émet un avis.

        C’est le Grand-Duc, sur proposition du ministre de la Justice et du Conseil de Gouvernement qui décide de la promotion d’un juge.

      • 15. Mobilité dans la magistrature

        Les magistrats engagés qui ont exercé une fonction du siège d’un ordre juridictionnel peuvent être nommés à un poste auprès d’un parquet et vice versa, ainsi qu’à un poste relevant de l’autre ordre juridictionnel.
        Bien évidemment, un magistrat de l’ordre administratif, dans le contexte d’une promotion, peut passer du tribunal administratif à la Cour administrative et vice-versa.

    • E. FONCTIONS DES ORGANES COMPETENTS

      • 16. Types de recours contre les actes de l’administration

        Selon la loi de procédure, les juridictions administratives peuvent annuler partiellement ou dans son intégralité une décision administrative individuelle et renvoyer le dossier à l’administration qui doit, en décidant du fond, se conformer au jugement ou à l’arrêt.

        Ce recours peut être exercé contre toutes les décisions administratives à l'égard desquelles aucun autre recours n'est admissible d’après les lois et règlements et le juge administratif vérifie dans ce cadre la compétence, l’excès et le détournement de pouvoir, la violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés.

        Ce même recours est également possible contre les actes administratifs à caractère réglementaire.

        Le juge administratif peut connaître, comme juge du fond des recours en réformation dont des lois spéciales lui attribuent connaissance. Dans le cadre de ce recours, le juge administratif substitue sa décision à celle de l’administration.

        Le juge administratif n’est pas compétent pour connaître des litiges découlant des contrats de droit public, y compris les demandes de dommages-intérêts, les demandes tendant à obtenir une réparation en nature ou une réparation des suites préjudiciables d'un acte administratif illégal, ainsi que pour les droits à la compensation issus de troubles de droit à la propriété, y compris la fixation de l’indemnité en cas d’expropriation, tous ces incidents étant du ressort du juge civil.

      • 17. Droit de poser des questions préjudicielles hors article 234 du Traité CE

        Les juridictions administratives, tout comme les tribunaux d’autres ordres juridictionnels, sont autorisées à examiner des questions préjudicielles étrangères à la voie de droit et à en décider incidemment étant à préciser que ces incidents sont extrêmement rares. Si l’objet de la question préjudicielle est engagé dans les tribunaux judiciaires, le tribunal administratif peut suspendre la procédure.

        Si la validité d’une loi est une question préjudicielle nécessaire pour pouvoir statuer et si la juridiction émet des doutes sur sa constitutionnalité, il lui faut suspendre la procédure et aller questionner la Cour constitutionnelle à ce sujet.

        Si la question préjudicielle a rapport à l’interprétation ou à la validité du droit communautaire européen, le tribunal administratif est habilité (et la Cour administrative en a le devoir) à aller quérir une décision préjudicielle de la Cour de Justice des Communautés Européennes.

      • 18. Fonctions consultatives des organes compétents

        Le juge n’a pas le droit d’exercer simultanément des fonctions relevant de l’administration ou de la législation (principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs). Il n’a pas non plus le droit d’exercer une fonction de consultant juridique, que ce soit dans le domaine de l’administration ou de la législation. Toute personne ayant participé à la procédure administrative précédente ou ayant participé à l’élaboration d’une loi ou d’un règlement est exclue de l’exercice des fonctions judiciaires dans cette cause. Cette incompatibilité est édictée par la loi.

      • 19. Organisation des fonctions juridictionnelles et des fonctions consultatives

        ./.

    • F. REPARTITION DES FONCTIONS ET RAPPORTS ENTRE LES ORGANES COMPETENTS

  • II – CONTROLE JURIDICTIONNEL DES ACTES DE L'ADMINISTRATION

    • A. ACCES AU JUGE

      • 21. Conditions préalables au recours juridictionnel

        Le justiciable, dans le cadre d’un acte administratif à caractère individuel, a toujours la possibilité (mais non l’obligation), avant l’introduction d’un recours devant le juge administratif, de faire un recours gracieux qui est adressé à l’administration qui a émis la première décision.

        L’introduction de ce recours n’est donc pas une condition de recevabilité du recours et l’administration est libre d’y répondre, de confirmer sa décision antérieure ou d’émettre une nouvelle décision.

        L’introduction de ce recours suspend le délai du recours initial dans une première phase, le détail au niveau de ce délai suspensif et de ses implications dépassant le cadre du présent questionnaire.

        Dans des cas assez rares, le système luxembourgeois prévoit également la possibilité d’un recours hiérarchique qui doit être obligatoirement introduit avant le dépôt d’un recours contentieux.

        En droit fiscal (impôts directs de l’Etat), le contribuable doit néanmoins obligatoirement et préalablement soumettre ses contestations au directeur de l’Administration des Contributions.

      • 22. Droit de saisir le juge

        Toute personne physique ou morale de droit privé ou public ainsi que les communes et d'autres collectivités dotées de l’autonomie administrative et d’une personnalité juridique peuvent former un recours devant le tribunal administratif. En ce qui concerne les personnes morales, certaines limitations existent quant à leur intérêt à agir ou un éventuel système d’agréation (prévu par l’article 7 de la loi de 1996).

      • 23. Conditions de recevabilité des recours

        La condition à la recevabilité d’un recours, qu’il s’agisse d’un recours en annulation ou en réformation, est que le requérant fasse valoir qu’il est lésé dans ses droits par l’acte administratif individuel, ou par l’acte administratif réglementaire en cause ou par le refus ou l’abstention de l’édicter. « Faire valoir ses droits » signifie que la possibilité d’une violation d’un droit subjectif existe lors de la présentation du recours. La juridiction parle d’un intérêt à agir qui doit être personnel, distinct de l’intérêt général, direct, né et actuel. Cet intérêt doit par ailleurs être légitime.

      • 24. Délais à l’introduction du recours

        L’action en annulation doit en principe être introduite dans un délai de trois mois à compter de la notification de la décision.

        Dans le cadre d’un recours en réformation, la loi fixe un délai spécifique qui est souvent de 40 jours à partir de la notification de l’acte administratif individuel.

        Les parties doivent être avisées par écrit des possibilités de recours offertes étant donné que l’absence de cette indication empêche les délais à courir.

        Le cours du délai part du jour qui coïncide avec la signification et expire au terme du dernier jour. Si un délai expire un samedi, un dimanche ou un jour férié, le dernier jour du délai coïncide alors avec le premier jour ouvrable qui suit.

        Comme les délais sont très souvent exprimés en mois, le dernier jour pour introduire un délai est celui qui porte le même quantième que le jour de la décision qui a fait courir les délais. Si une personne n’a pas respecté le délai sans faute de sa part, le tribunal peut lui accorder un relevé de forclusion.

      • 25. Actes de l’administration qui échappent au contrôle du juge

        Un principe général du droit garantit que tous les litiges de droit public sont soumis au contrôle des juges.

        Une jurisprudence du Conseil d'Etat a pu retenir que pour qu'un recours soit déclaré recevable, il ne suffisait pas qu'il entreprenne une décision faisant grief, mais encore fallait-il qu'elle ne constitue pas un "acte de gouvernement" (arrêt "Mangin" du 20 janvier 1876, Pasicrisie tome I, page 113), selon des termes plus actuels "n'échappe pas par nature au contrôle juridictionnel du Conseil d'Etat" (arrêt "Wittgreen" n° 8374 et 8446 du 19 février 1991 du Conseil d'Etat).

        L'incorporation en droit luxembourgeois de la théorie d'origine française de l'acte de gouvernement (arrêt "Laffitte" du 1er mai 1822 du Conseil d'Etat français) s'est non seulement réalisée avec beaucoup plus de réserves qu'en France, mais encore a vu au fil du temps son champ d'application restreint.

        De la sorte, il est considéré que le seul type d'acte pouvant finalement rentrer dans cette catégorie des actes de gouvernement était les rapports du Grand-Duc avec un Etat étranger (solution tirée de l'arrêt "Weber" du 26 avril 1933, publié à la Pasicrisie, tome XIII, page 108).

        La mise en place du nouvel ordre de juridictions administratives n'a en rien modifié la problématique, puisque la Cour administrative se réfère également à la théorie de l’acte de gouvernement.

      • 26. Procédure de filtrage des recours

        Il n’existe aucune procédure de filtrage des recours, ni en première instance, ni en instance d’appel, le tout évidemment sous réserve de la recevabilité d’un recours.

      • 27. Forme de la requête

        La requête introductive d’instance doit être formulée par écrit, contenir un exposé sommaire des faits et moyens invoqués et contenir l’objet de la demande. Aucun formalisme spécifique n’est prévu.

      • 28. Utilisation d’Internet pour l’introduction des requêtes

        Les requêtes doivent être obligatoirement déposées au greffe des juridictions administratives sur support papier. Un dépôt électronique n’est pas possible à l’heure actuelle.

        Cependant, un projet de loi envisage d’autoriser le dépôt des mémoires subséquents et des pièces par voie électronique mais ce projet n’a pas encore été voté à l’heure actuelle.

      • 29. Coût de l’introduction de la requête

        L’introduction de la requête et d’autres recours n’est pas soumise au versement d’un acompte. Le juge administratif ne se prononce sur les frais de justice que dans sa décision finale.

      • 30. Assistance obligatoire d’un avocat

        Pour une requête devant le tribunal administratif ou un acte d’appel à déposer devant la Cour administrative, la représentation par un avocat à la Cour est obligatoire sous peine d’irrecevabilité.

        Une des rares exceptions existe dans le domaine fiscal où, en première instance (mais non en instance d’appel) la requête introductive d’instance peut être signée par le requérant ou son mandataire (une autre exception se retrouve en matière d’élections).

      • 31. Aide juridictionnelle

        Un règlement grand-ducal concernant l'assistance judiciaire du 18 septembre 1995 prévoit que sont considérées comme personnes dont les ressources sont insuffisantes les personnes bénéficiant du revenu minimum garanti ainsi que les personnes qui vivent en communauté domestique d'un tel bénéficiaire et dont les revenus et la fortune ont été pris en considération pour la détermination du revenu minimum garanti.

        Sont également considérées comme personnes dont les ressources sont insuffisantes les personnes qui, sans bénéficier du revenu minimum garanti, se trouvent toutefois dans une situation de revenus et de fortune telle qu’elles auraient droit à l'attribution du revenu minimum garanti.

        L’assistance judiciaire englobe la prise en charge des frais d’avocat et de tous les frais de justice et est accordée sur décision du bâtonnier du Conseil de l’Ordre des avocats.

      • 32. Sanctions contre les recours abusifs et injustifiés

        Les recours abusifs et injustifiés ne sont pas sanctionnés par une amende étant entendu que la juridiction administrative peut toujours accorder une indemnité de procédure à une partie en cause.

    • B. PROCES

      • 33. Principes fondamentaux du procès et leurs sources

        Les principes fondamentaux qui régissent le procès et le cours de la procédure judiciaire sont fixés par la loi du 21 juin 1999 et par ailleurs par le Nouveau Code de Procédure Civile qui est applicable en procédure administrative dès lors que la "lex specialis", qu'est le règlement de procédure du 21 juin 1999 ne déroge pas expressément à la "lex generalis", qu'est le Nouveau Code de Procédure Civile.

        Le procès devant la juridiction administrative peut être considéré comme régi par le principe de la procédure de type inquisitoire et de la collaboration des parties (la notion « d’inquisitoire » devant néanmoins être abordée dans un sens « doux »). Le requérant est tenu d’indiquer les éléments matériels et les moyens de preuve qui peuvent aider aux motivations de la procédure. Le défendeur et les autres parties ont la possibilité de prendre position sur les conclusions du requérant et, de leur côté, d’introduire des offres de preuves. La juridiction administrative peut convier les parties à établir les faits à la base de leurs prétentions. (obligation de concours). Si malgré le concours des parties, des questions nécessaires pour pouvoir statuer restent sans réponse, la juridiction admnistrative peut éclairer ces faits même sans offres de preuves en ordonnant par exemple une visite des lieux (principe de l'action d'office).

        L’introduction et la motivation du recours ainsi que la réponse des parties s’exercent par la voie de mémoires (en principe deux pour chaque partie, l’introduction du recours valant à ce sujet comme premier mémoire) et la présentation des dossiers administratifs concluants qui font l’objet des débats oraux.

        Précisons néanmoins que la procédure est essentiellement écrite et que les moyens nouveaux ne sont pas permis pendant les débats, à l’exception des moyens d’office à invoquer par la juridiction administrative.

      • 34. Principe d’impartialité

        Les membres des juridictions administratives ne peuvent, directement ou indirectement, avoir des entretiens particuliers avec les parties ou leurs avocats ou défenseurs sur les contestations qui sont soumises à leur décision.

        Aucun membre ne peut siéger dans des affaires ayant trait à l’application de dispositions légales ou réglementaires au sujet desquelles il a pris part soit à l’élaboration à quelque titre que ce soit, soit aux délibérations du Conseil d’Etat.
        Les membres des juridictions administratives ne peuvent délibérer, siéger ou décider dans aucune affaire dans laquelle soit eux-mêmes, soit leur parents ou alliés jusqu’au quatrième degré inclusivement ont un intérêt personnel.

        Ils ne peuvent siéger, décider ou prendre part aux délibérations sur les affaires dont ils ont déjà connu dans une qualité autre que celle de membre de la Cour ou du tribunal.
        Les membres des juridictions administratives peuvent en outre être récusés pour les causes et selon les modalités indiquées aux dispositions afférentes du code de procédure civile.
        Par ailleurs, les membres des juridictions administratives ne peuvent exercer toute une série de fonctions.

      • 35. Moyens juridiques nouveaux en cours d’instance

        En cours d’instance devant le tribunal administratif et la Cour administrative, le requérant peut invoquer de nouveaux faits comme de nouveaux moyens d’action et de défense pendant la phase écrite (mémoires).

      • 36. Personnes autorisées à intervenir en cours de procès

        Lorsque la juridiction administrative arrive à la conclusion qu’ il y a lieu d'ordonner des mises en intervention, il règle la forme et les délais dans lesquels il y est procédé.

        Par ailleurs, des personnes exhibant un intérêt à l’issue du litige peuvent intervenir volontairement moyennant dépôt d’une requête qui est notifiée aux autres parties. Une intervention n'est plus recevable après que le jugerapporteur a commencé son rapport en audience publique.

      • 37. Rôle du ministère public en matière administrative

        L’intervention d’un ministère public n’est pas prévu par les textes en vigueur.

      • 38. Institutions comparables au commissaire du gouvernement devant le Conseil d’Etat de France

        Si le représentant du Gouvernement a assez souvent joué une sorte de « commissaire de Gouvernement » auprès du Conseil d’Etat avant l’intervention de la loi de 1996, cela n’est plus le cas depuis l’introduction des nouvelles juridictions administratives en 1997.

      • 39. Fin de procès avant jugement

        Sans décision judiciaire, le procès administratif s’achève par un désistement, ou une demande de radiation en cours d’instance. Le désistement peut être fait par acte signé par le demandeur ou par son mandataire et communiqué à la partie adverse et au tiers intéressé . Il emporte de plein droit déchéance du recours et obligation de payer les frais de l'instance.

      • 40. Rôle du greffe dans la communication des pièces de procédure

        Le service du greffe des juridictions administratives transmet les mémoires des parties aux autres parties intéressées pour autant que l’Etat est impliqué dans une affaire.

        Pour les autres dossiers, la partie impliquée doit opérer la signification de la requête introductive d’instance par voie d’huissier et les mémoires subséquents suivant les règles établies par le Nouveau Code de procédure civile (donc par huissier ou par transmission d’avocat à avocat).

      • 41. Charge de la preuve

        La recherche d’éléments de fait formant la matière du litige incombe aux parties qui peuvent introduire des offres de preuves étant entendu que le juge administratif est libre d’ordonner telle enquête ou mesure d’instruction qu’il juge utile.

      • 42. Modalités de l’audience

        Les débats oraux sont publics. Au cours des débats oraux, les parties soit exposent et motivent leurs requêtes, soit se limitent à se rapporter à leurs écrits.
        L’audience peut se dérouler à huis clos (en chambre du conseil) dans des cas rares tels l’enquête ou lors d’une demande tendant à obtenir un relevé d’une déchéance encourue.
        Les débats oraux débutent par l’appel de l’affaire et la comparution des parties par leurs mandataires. Le rapporteur expose l'état du litige. Seuls les mandataires des parties ayant déposé des mémoires écrits dans les délais légaux se voient accorder la possibilité d’exprimer leur point de vue.

        Un mémoire supplémentaire peut être requis par la juridiction administrative lorsque celle-ci estime ne pas avoir été éclairée à suffisance de droit. La juridiction administrative ne peut pas statuer sur un moyen soulevé d'office sans avoir préalablement invité les parties à présenter leurs observations. Sont parties à la procédure le requérant, le défendeur, le cas échéant un tiers intéressé.
        Le président clôt les débats oraux.

      • 43. Délibéré

        Après la clôture des débats oraux, les juges se retirent pour délibérer. Le délibéré débute par l’appréciation des faits et de la situation juridique et se termine par le vote. Mis à part les juges nommés pour statuer de l’affaire, aucune personne n’a le droit d’assister au délibéré.

        Seul un nombre légalement fixé de juges compétents selon la répartition de leurs fonctions est désigné pour statuer et délibérer. Le délibéré et le vote relèvent du secret des délibérations.

    • C. JUGEMENT

      • 44. Motivation du jugement

        Le jugement écrit doit contenir les noms des juges, du délégué du Gouvernement ainsi que des mandataires, les noms, prénoms et demeures des parties, leurs prétentions, l’exposé sommaire des points de fait et de droit, les motifs et le dispositif.

      • 45. Normes de référence nationales et internationales

        Les critères d’appréciation et le cadre de référence de la décision sont les lois et les règlements, la constitution nationale, le droit communautaire et la convention européenne des droits de l’homme ainsi que, le cas échéant, d’autres instruments juridiques internationaux à partir du moment où leurs dispositions sont considérées comme étant d’application directe. S’il n’existe aucun doute quant à la compatibilité des lois avec le droit de rang prioritaire, il n’y a pas lieu à discussion dans le cadre du jugement. Le fondement des motivations de la décision repose sur l’interprétation de la législation en application ainsi que sur l'appréciation des faits et des preuves à l’appui de la réglementation correspondante. Les motivations tiennent compte également des décisions juridiques, notamment de celles de la Cour administrative.

      • 46. Critères et méthodes de contrôle du juge

        La portée du contrôle dépend principalement du droit matériel correspondant et de la nature du recours. Dans le cadre d’un recours en annulation, le juge administratif analyse si la décision entreprise a été prise à l’intérieur de la « légalité » (incompétence, excès et détournement de pouvoir, violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés).

        Dans ces cas de figure, ce n’est pas au tribunal de contrôler le caractère opportun de la décision administrative ou de remplacer l’appréciation portée par l’administration par une appréciation propre, même si d’autres décisions lui semblent plus opportunes ou si d’autres décisions sont plus favorables au requérant.

        Dans le cadre d’un recours en réformation, le juge administratif se substitue à l’autorité administrative. La loi ne fait pas de distinctions entre les différentes instances quant au contrôle judiciaire.

      • 47. Répartition des frais et dépens du procès

        La partie qui succombe supporte en principe les dépens de la procédure. Si une partie obtient partiellement gain de cause et succombe partiellement, les dépens peuvent être repartis proportionnellement. Quiconque introduit une voie de recours sans succès ou se désiste de l’instance, d’une voie de réformation ou de toute autre voie de recours doit supporter les dépens. Sont considérés comme dépens les frais de justice et les frais de procédure extrajudiciaires, y non compris l'honoraire de l'avocat.

      • 48. Formation de jugement : un juge unique ou une formation collégiale

        Au niveau du tribunal administratif, les litiges sont soumis à une chambre composée de trois juges.(sauf pour le référé administratif)

        La Cour administrative statue toujours en chambre de trois membres.

      • 49. Divergences d’opinion

        Dans toutes les instances de la juridiction administrative, la publication de la délibération des juges individuels et d’opinions divergentes n' est pas autorisée.

      • 50. Publicité et notification du jugement

        Le jugement ou l’arrêt est prononcé oralement en audience publique. Le jugement ou arrêt par écrit dans son intégralité doit être signifié aux parties.

    • D. EFFETS ET EXECUTION DU JUGEMENT

      • 51. Autorité de la chose jugée. Autorité du précédent

        Le jugement ne lie, dans la mesure de l’objet du litige, que les parties et leurs ayants droit. Si l’état des faits et la situation juridique sont inchangés, l’autorité administrative qui a succombé n’est pas autorisée à édicter un nouvel acte administratif envers la personne concernée sans tenir compte des raisons de désapprobation de la juridiction administrative envers cet acte.

        Cette décision ne vaut à l’égard de tous, mais est limitée à l’instance en cours et elle ne peut être étendue à d’autres instances dans lesquelles se posent des problèmes juridiques similaires.

      • 52. Pouvoirs du juge de limiter les effets du jugement

        Le juge ne peut pas limiter dans le temps les effets d’un jugement qu’il a rendu.

      • 53. Garanties du droit à l’exécution des décisions de justice

        L’exécution des décisions des juridictions administratives est réglée par les articles 84 et suivants de la loi du 7 novembre 1996 qui est conçue comme suit :

        Lorsqu’en cas d’annulation ou de réformation, coulée en force de chose jugée, d’une décision administrative qui n’est pas réservée par la Constitution à un organe déterminé, la juridiction ayant annulé ou réformé la décision a renvoyé l’affaire devant l’autorité compétente et que celle-ci omet de prendre une décision en se conformant au jugement ou à l’arrêt, la partie intéressée peut, à l’expiration d’un délai de trois mois à partir du prononcé de l’arrêt ou du jugement, saisir la juridiction qui a renvoyé l’affaire en vue de charger un commissaire spécial de prendre la décision aux lieu et place de l’autorité compétente et aux frais de celle-ci. La juridiction fixe au commissaire spécial un délai dans lequel il doit accomplir sa mission.

        La désignation du commissaire spécial dessaisit l’autorité compétente. Le juge administratif ne dispose pas de pouvoir d’injonction pour obtenir l’exécution de sa décision.

        Le cas de l’exécution d’un jugement par un particulier ne se pose pas en droit du contentieux administratif luxembourgeois, puisque les juridictions administratives ne sont compétentes que pour analyser la légalité ou le bien- fondé de décisions administratives, de sorte à ne contrôler que l’action de l’administration.

      • 54. Mesures récentes contre le délai excessif de jugement

        La loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives contient des dispositions tendant à éviter des délais excessifs.

        Ainsi, suite au dépôt de la requête introductive d’instance, le défendeur et le tiers-intéressé doit déposer son mémoire en réponse dans un délai de 3 mois. Par la suite, le demandeur peut déposer un mémoire en réplique dans un délai d’un mois, suite au dépôt de la réponse, et le défendeur et le tiers-intéressé dispose à nouveau d’un délai d’un mois pour déposer une duplique.
        L’affaire est ensuite plaidée à une audience du tribunal administratif environ 2 mois après le dépôt de la duplique et le jugement est rendu par le tribunal administratif environ un mois après les plaidoiries.

        En instance d’appel, suite au dépôt de la requête d’appel, l’intimé doit déposer son mémoire en réponse dans un délai d’un mois. Par la suite, l’appelant peut déposer un mémoire en réplique dans un délai d’un mois, suite au dépôt de la réponse, et le l’intimé dispose à nouveau d’un délai d’un mois pour déposer une duplique. L’affaire est ensuite plaidée à une audience de la Cour administrative environ un mois après le dépôt de la duplique et le jugement est rendu environ un mois après les plaidoiries.

        Partant, la première instance devant le tribunal administratif dure environ 8 mois et la deuxième instance devant la Cour administrative environ 5 mois.
        Afin d’éviter que les affaires soient tenues trop longtemps en délibéré, aucune date pour le prononcé de la décision n’étant indiquée au moment de la prise en délibéré, un projet de loi, devant être voté sous peu, prévoit que la décision doit être rendue dans un délai de 2 mois après la prise en délibéré, sauf circonstances exceptionnelles à motiver par le magistrat rapporteur de l’affaire.

    • E. VOIES DE RECOURS

    • F. PROCEDURES D'URGENCE ET REFERES

      • 57. Procédures d’urgence et référés

        a) En droit administratif luxembourgeois, un recours n'a pas d'effet suspensif, sauf pour certains types de décisions rendues en matière de droit d’asile, limitativement énumérés par la loi, s'il n'en est autrement ordonné par le président du tribunal ou par le juge qui le remplace.

        Ce sursis à exécution ne peut être décrété qu'à la double condition que, d'une part, l'exécution de la décision attaquée risque de causer au requérant un préjudice grave et définitif et que, d'autre part, les moyens invoqués à l'appui du recours dirigé contre la décision apparaissent comme sérieux. Le sursis est rejeté si l'affaire est en état d'être plaidée et décidée à brève échéance.

        La demande en sursis à exécution est à présenter par requête distincte à adresser au président du tribunal et doit remplir les conditions prévues pour tout recours devant les juridictions administratives.

        Le défendeur et le tiers intéressé sont convoqués par les soins du greffe. La procédure est orale. L'affaire est plaidée à l'audience à laquelle les parties ont été convoquées. Le président s'assure que le défendeur et le tiers intéressé ont été touchés par la convocation. Sur demande justifiée des parties, il peut accorder des remises. L'ordonnance du président est exécutoire dès sa notification. Elle n'est susceptible d'aucune voie de recours. Elle cesse ses effets lorsque le tribunal a tranché le principal ou une partie du principal.

        Le juge qui a connu de la demande d'effet suspensif du recours ne peut plus siéger au fond.

        b) Lorsque le tribunal administratif est saisi d'une requête en annulation ou en réformation, le président ou le magistrat qui le remplace peut au provisoire ordonner toutes les mesures nécessaires afin de sauvegarder les intérêts des parties ou des personnes qui ont intérêt à la solution de l'affaire, à l'exclusion des mesures ayant pour objet des droits civils. La demande est instruite et jugée selon la procédure décrite au point a).

      • 58. Conditions de la demande de procédure d’urgence et du référé

        Voir réponse 57.

      • 59. Différents types de référés

        Il n’existe pas de différents types de référé, à l’exception de la distinction relevée sous les points 57, 58a) et 58b) ci-avant.

        La réglementation des référés est identique pour les litiges des particuliers comme pour les litiges des collectivités de droit public.

  • III – REGULATION DES LITIGES ADMINISTRATIFS PAR DES INSTANCES NON JURIDICTIONNELLES

    • 60. Rôle de l’administration dans le règlement des litiges

      Dans le cadre d’un recours gracieux, l’administration peut toujours réexaminer la légalité et l'opportunité de l'acte administratif. Elle peut par ailleurs toujours au courant de la procédure prendre une nouvelle décision.

    • 61. Organes indépendants non juridictionnels compétents en matière de litiges administratifs

      Institué par une loi du 22 août 2003, le premier médiateur du Grand-Duché de Luxembourg, rattaché à la Chambre des Députés est entré en fonction le 1er janvier 2004.

      Il est compétent pour recevoir les réclamations émises au niveau du fonctionnement de l'Etat, des communes ainsi que des établissements publics relevant de l'Etat du Grand-Duché et des communes.

      Toute personne physique ou morale de droit privé pourra saisir le médiateur s’il a préalablement entrepris des démarches appropriées auprès de l'administration concernée. La réclamation adressée au médiateur n'interrompt pas les délais de recours contentieux. Le médiateur ne peut intervenir dans une procédure engagée devant une juridiction, ni remettre en cause le bien-fondé d'une décision judiciaire.

      L'action du médiateur repose sur son pouvoir de persuasion et la possibilité de procéder à la publication de ses décisions.

      Si l'autorité administrative reste réticente, le médiateur ne pourra plus rien entreprendre.

    • 62. Modes alternatifs de règlement des litiges administratifs

      En droit administratif luxembourgeois il n’existe pas de procédure d’arbitrage légalement prévue.

  • IV – ADMINISTRATION DE LA JUSTICE ET DONNEES STATISTIQUES