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Hongrie (2009)

 

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  • INTRODUCTION (Historique, Rôle de contrôle et classification des actes l’administration, Définition de l’administration)

    • 1. Dates significatives de l’évolution du contrôle des actes de l’administration

      Le « October Diploma » - un décret impérial des Habsburg reconnaissant l’indépendance interne de la Hongrie – mit en place une réforme structurelle du système judiciaire. Ainsi, la Cour Royale Hongroise (Royale Hungarian Curia) recouvra ses pouvoirs légaux et sa réputation. Dans un premier temps, une Cour Financière Royale fut établit en 1883 en tant que tribunal public indépendant.

      Plus tard, l’Act XXVI de 1896 installa une juridiction spéciale unique, la Cour Administrative Royale qui intégra la Cour Financière. Elle connut à la fois des affaires générales et financières dans des procès non contentieux. A la suite de l’extension des pouvoirs des tribunaux publics fut crée la Cour de Compétence (Court of Competence) pour régler les problèmes de compétence entre les tribunaux ordinaires et les tribunaux administratifs ou les autorités de l’administration publique. Après la seconde guerre mondiale le droit traditionnel formalisé fut appliqué dans les affaires de droit civil et de droit administratif, mais dans le domaine du droit administratif il n’y avait plus de place pour l’existence de juridictions.

      La Hongrie se transforma d’un pays libéré à un pays nouvellement occupé, où le parti communiste (plus tard le parti socialiste) contrôla l’administration. L’introduction de réformes dans les années 70/80 mit en mouvement des changements irréversibles. Les tribunaux ordinaires reçurent les compétences pour connaître de plus de 20 domaines relatifs à des litiges administratifs (impôts, conservation des hypothèques) dans des procès non contentieux. La loi et la jurisprudence devinrent plus libérales. Le changement de régime en 1989- 90 en Hongrie créa de nouvelles règles de droit et fit naître une réforme judiciaire évoluant graduellement. Dans un premier temps la Cour Constitutionnelle annula le décret qui limitait le champ d’application des décisions susceptibles de recours. L’Act XXVI de 1991 assure la possibilité de révision judiciaire dans chaque cas. En Hongrie, l’exercice du droit a lieu dans un système unifié de juridictions qui a pour degré : la ville, les tribunaux départementaux (county courts), les cours d’appel, la Cour Suprême. Les litiges administratifs sont résolus par les juridictions du travail (premier niveau pour les questions d’assurances sociales), les tribunaux départementaux (en général le premier degré), la Cour d’Appel de Budapest (dans les affaires importantes – 10% de tous les dossiers – deuxième instance), la Cour suprême (recours extraordinaire).

    • 2. Rôle de contrôle des actes de l’administration

      Les personnes physiques et morales peuvent exercer un recours juridictionnel à l’encontre des actes de l’administration qui affectent directement leurs droits ou intérêts. Selon la « uniformity decision » de la Cour Suprême Hongroise les associations de citoyens formées pour la représentation des intérêts qu’elles défendent en matière d’environnement et d’autres organisations sociales – qui sont actives dans leur sphère d’influence – sont en droit d’être partie dans les litiges relatifs à l’environnement, conformément à leur statut légal.

      Récemment, la Convention d’Aarhus assure la qualité de partie sans qu’aucun droit ou intérêt subjectif ne soit affecté. Le « bon fonctionnement » de l’administration à une grande importance là où le gouvernement local n’est soumis à aucun contrôle extérieur à cause de l’absence d’autorité supérieure. Ainsi le County Administrative Office peut il intenter un contrôle sans être affecté par l’affaire.

    • 3. Définition de l’administration

      La loi CXL de 2004 sur les règles générales applicables aux procédures et aux services administratifs (ci-après la loi relative aux procédures administratives) énumère les organes considérés comme autorités administratives dotées de la compétence d’exécuter des actes administratifs : organes étatiques, conseils des représentants des gouvernements locaux, notaires principaux, notaires (notaires d’arrondissement), bureaux des conseils de représentants, directeurs des communautés de villes ou d’arrondissements, associations administratives officielles et autres organisations, organes ou personnes investie d’une autorité administrative en vertu d’une loi ou d’un arrêté du gouvernement. Si d’autres organisations, organes ou personnes qui n’ont pas été créés à l’origine aux fins d’activités administratives sont par la suite dotés de pouvoirs administratifs par une loi ou un arrêté du gouvernement, les cas régis par les dispositions de la loi relative aux procédures administratives sont déterminés.

      L’administration fiscale (administration fiscale de l’État, des communes et les douanes) est considérée comme un organe de l’État dont les procédures sont régies par la loi XCII de 2003 sur le régime de l’imposition (ci-après la loi d’imposition).

      La loi relative aux procédures administratives et la loi d’imposition prévoient les règles générales applicables aux procédures mais d’autres lois peuvent également comporter des dispositions en matière de procédure administrative dans des cas particuliers (comme la loi 57 de 1996 sur l'interdiction des pratiques commerciales et la concurrence déloyales et la loi 123 de 2003 sur les marchés publics).

    • 4. Classification des actes de l’administration

      Selon la loi relative aux procédures administratives, les actes administratifs sont :

      a) tous les actes par lesquels l’administration définit des droits ou des obligations concernant un administré, contrôle des données, des faits ou des droits, tient à jour des registres officiels ou mène une inspection réglementaire ;
      b) procédures tendant à être admis ou radié des listes professionnelles lorsqu’exercer une profession particulière est subordonné à l’appartenance à un organisme public ou à une autre organisation analogue, à l’exclusion des procédures disciplinaires et déontologiques.

      La loi d’imposition définit la notion d’acte administratif en matière fiscale comme les actes qui comprennent :

      a) les paiements obligatoires procédant de taxes, d’impôts payables en vertu de la loi au budget central, à des fonds non budgétaires, à l’organisme d’assurance pension, au fonds d’assurance santé ou aux administrations locales autonomes,
      b) les subsides payés sur le budget central ou des fonds non budgétaires aux conditions fixes par une loi ou des arrêtés du gouvernement ou d’un ministre, c) procédures relatives à pareils paiements et aux subsides budgétaires, si l’estimation, la collecte, l’exécution, le remboursement, la dépense ou le contrôle de tells éléments relève de la compétence de l’autorité fiscale.

      La loi relative aux procédures administratives régit les contrats administratifs entre l’administration et des parties. Si l’administration s’abstient d’exécuter le contrat administratif convenu et de se conformer à la demande de l’administré exigeant de procéder à l’exécution, ce dernier dispose d’un recours devant la juridiction compétente en matière d’actes administratifs. Si l’une des parties n’approuve pas la modification du contrat administratif ou en cas de désaccord entre elles quant au fondement juridique de la modification, la juridiction compétente en matière d’actes administratifs peut être invitée à modifier le contrat ou à y mettre fin.

      Dans de hypothèses de refus d’agir ou de carence lorsque l’administration est tenue de mettre en œuvre une procédure à la suite d’une demande, la juridiction est habilitée à l’obliger d’exercer sa compétence.

  • I – ACTEURS DANS LE ROLE DE CONTROLE DES ACTES DE L'ADMINISTRATION

    • A. ORGANES COMPETENTS

      • 5. Organes juridictionnels assurant le contrôle de l’administration

        La règle est qu’il existe un droit de recours dans les procédures administratives. La loi relative aux procédures administratives, la loi d’imposition et d’autres lois énumèrent les autorités supérieures compétentes pour connaître des recours.

      • 6. Organisation juridictionnelle et juridictions compétentes en matière de litiges administratifs

        C’est le chapitre 20 de la loi 3 de 1952 relative à la procédure civile (ci- après le Code de procédure civile) qui règle le contrôle juridictionnel des actes administratifs. Il n’y a pas de code spécifique portant sur le contrôle juridictionnel des actes de l’administration.

        Les tribunaux ne sont pas compétents pour connaître des affaires administratives. Les tribunaux départementaux et le tribunal de la capitale à Budapest sont compétents pour connaître des affaires administratives mais le tribunal de la capitale est exclusivement compétent dans certaines matières, principalement dans les affaires où cette juridiction est compétente pour l’ensemble du pays (questions concernant des ministres, affaires relatives à des médias, affaires de marchés publics et de concurrence, affaires de droit d’asile).

        En règle, il n’y a pas de voie de recours à l’encontre de la décision d’un tribunal départemental ou du tribunal de la capitale agissant en tant que juridiction de première instance. C’est pourquoi les décisions prises en première instance sont considérées comme des décisions définitives à propos desquelles un recours extraordinaire peut être formé devant la Cour suprême. Il n’existe une voie de recours ordinaire que s’il n’y a pas de possibilité de recours dans le cadre de la procédure administrative et que le tribunal peut modifier la décision administrative. Pareils recours ordinaires sont du ressort de la Cour (d’appel) régionale de Budapest. La Cour régionale de Budapest joue un rôle particulier car non seulement elle connaît des recours, mais fonctionne aussi en tant que juridiction de première instance et, en cette qualité, elle rend des décisions non susceptibles de recours (elle examine par exemple les conflits de compétence entre les autorités administratives, contrôle les contrats administratifs etc.)

        Le contrôle juridictionnel des décisions administratives en matière de sécurité sociale relève des compétences des tribunaux du travail qui agit conformément au chapitre 20 du Code de procédure civile.

        La Cour suprême est la plus haute juridiction. Elle contrôle les décisions définitives si elles sont contestées aux termes d’un recours extraordinaire. Elle prend des décisions d’harmonisation, donne à cet effet des orientations aux juridictions inférieures et examine les recours formés à l’encontre des décisions de tribunaux départementaux et du tribunal de la capitale à Budapest dans les hypothèses prévues par la loi.
        Un juge hongrois ne peut traiter un litige administratif que s’il est inscrit sur la liste des juges « administratifs ». Cela signifie qu’il peut connaître des litiges administratifs, mais qu’il n’est pas exclu qu’il connaisse également d’affaires civiles.

        La Cour Constitutionnelle Hongroise ne fait pas partie du système judiciaire ordinaire. Elle contrôle la constitutionnalité des normes adoptées par les autorités publiques (par exemple les projets de loi du parlement, les règles des pouvoirs locaux). Les juges ordinaires peuvent entamer un contrôle a posteriori s’ils estiment que la loi applicable à une affaire déterminée est contraire à la constitution. La Cour constitutionnelle examine également les lois sous l’angle de leur compatibilité avec les traités internationaux.

    • B. STATUT DES ORGANES COMPETENTS

    • C. ORGANISATION INTERNE ET COMPOSITION DES ORGANES COMPETENTS

      • 9. Organisation des juridictions de droit commun assurant le contrôle des actes de l’administration

        En première instance – les tribunaux départementaux : s’il y a au moins 12 juges administratifs dans le tribunal, ils composent une section distincte pour le droit administratif. S’ils sont moins de 12 juges, ils sont membres d’une section commune au droit civil et au droit administratif. Les sections d’administration débattent de problèmes pratiques, elles ont des sessions officielles régulières. La section donne un avis non contraignant à propos des candidats à la fonction de juge administratif. Il n’y a de sections d’administration qu’au tribunal de la capitale à Budapest, à la Cour régionale de Budapest et à la Cour suprême, au sein desquelles des juges et des chambres sont spécialisés dans certaines catégories d’affaires.

        En premier lieu, les juges examinent leurs affaires en tant que juges uniques. Si le juge estime qu’une affaire est trop difficile ou a une portée importante il peut demander un renvoi devant une chambre à trois juges, qui doit accepter l’initiative du juge unique.

        La cour d’appel de Budapest et la Cour Suprême : des chambres à trois juges jugent les affaires, l’un d’eux fait rapport, et s’il y a une audience, c’est le président de chambre qui mène les débats. Il y a un vote formel pour le jugement, au cours duquel le juge le plus jeune vote en premier et le président de la chambre en dernier. L’opinion minoritaire peut être jointe à la décision et transmis au degré de juridiction plus élevé, qui peut la prendre en compte au cours de la seconde instance ou en cas de révision extraordinaire.

        Le contrôle juridictionnel des affaires administratives en matière d’assurance social incombe aux juridictions du travail. Les juridictions du travail ne relèvent pas des sections d’administration mais les procédures y sont également régies par le chapitre 20 du Code de procédure civile.

      • 10. Organisation des juridictions administratives

        ./.

    • D. JUGES

    • E. FONCTIONS DES ORGANES COMPETENTS

      • 16. Types de recours contre les actes de l’administration

        En principe, les juridictions peuvent contrôler les décisions administratives définitives prises au fond dans une procédure contentieuse. La juridiction se fonde sur la requête qui indique la prétendue violation de la loi. Exceptionnellement, les décisions (arrêtés) prises par l’administration sur des questions de procédure (suspension ou fin de la procédure, imposition d’une amende…) peuvent également être contrôlées si elles sont susceptibles de recours durant la procédure administrative. Les arrêtés sont également contrôlés par les juridictions s’ils ont été adoptés par un ministre, le chef d’un organe de gouvernement autonome ou une agence gouvernementale du même ordre ou le chef d’un organe du gouvernement central ou si la loi n’autorise aucun recours contre la décision de première instance dans l’affaire en cause et permet un contrôle juridictionnel de cette décision. Dans ce cas, le contrôle s’effectue sur demande dans une procédure non contentieuse. Si la loi n’ouvre pas de recours à l’encontre de la décision, l’administré peut contester la légalité des procédures dans la plainte contre la décision au fond (les arrêtés de l’administration fiscale, par exemple, ne sont pas susceptibles de contrôle juridictionnel).

        En principe, le contrôle juridictionnel d’une décision définitive ne peut avoir lieu que si l’une des parties en cause à la procédure administrative a épuisé le droit de recours ou que la loi exclut la possibilité de recours (les juridictions contrôlent par exemple les décisions définitives des autorités fiscales de seconde instance).

        Les juridictions administratives – à la demande d’une partie (sur des questions demandées par celle-ci) – vérifient si la décision administrative est légale ou pas. Le jugement de la juridiction est fonction des faits existants et du droit en vigueur au moment auquel la décision administrative a été adoptée. L’illégalité peut être établie quant à des questions procédurales ou de fond étant toutefois entendu que la violation du droit procédural ne peut mener à l’annulation d’une décision administrative que si elle affecte le fond de l’affaire et que la procédure en justice ne peut y remédier.

        En règle – en cas de violation du droit affectant le fond de l’affaire – la juridiction administrative annule la décision et contraint si nécessaire l’administration à exécuter une nouvelle procédure pour laquelle la juridiction édicte des exigences obligatoires. Dans certains cas, le juridiction peut également modifier la décision de l’autorité administrative – ces cas sont énumérés par le Code de procédure civile (impôts, marchés publics, immeubles…). Les juridictions administratives sont habilitées à examiner les recours à l’encontre de décisions prises dans le cadre de pouvoirs discrétionnaires.

        Si l’autorité administrative reste en défaut d’exécuter ses pouvoirs dans une procédure non contentieuse, la juridiction peut, à la demande de l’administré, lui ordonner de clore la procédure.
        Si l’administration s’abstient d’exécuter le contrat administratif convenu et de se conformer à la demande de l’administré exigeant de procéder à l’exécution, ce dernier dispose d’un recours devant la juridiction compétente en matière d’actes administratifs. Si l’une des parties n’approuve pas la modification du contrat administratif ou en cas de désaccord entre elles quant au fondement juridique de la modification, la juridiction compétente en matière d’actes administratifs peut être invitée à modifier le contrat ou à y mettre fin.

        Les recours pour dommages et intérêts en raison d’actes préjudiciables, relèvent exclusivement des juges de droit civil.

      • 17. Droit de poser des questions préjudicielles hors article 234 du Traité CE

        La Cour constitutionnelle est compétente pour examiner la constitutionnalité de la loi, qui est applicable dans un litige administratif en court. Les juges administratifs suspendent le procès et demandent à la Cour Constitutionnelle de la contrôler. Cela concerne également l’inconstitutionnalité des règlements nationaux. Si la réglementation est annulée par la Cour Constitutionnelle elle ne peut pas être appliquée dans le litige en court.

      • 18. Fonctions consultatives des organes compétents

        Tous les projets de lois et projets de décrets du gouvernement intéressant la compétence des juridictions devraient être soumis à la Cour suprême pour qu’elle fasse un rapport. La Cour suprême donne un avis expert. Des juges en tant que représentants de la Cour suprême prennent part au travail des comités de codification.

      • 19. Organisation des fonctions juridictionnelles et des fonctions consultatives

        Les fonctions consultatives relèvent de la compétence de la Cour Suprême.

    • F. REPARTITION DES FONCTIONS ET RAPPORTS ENTRE LES ORGANES COMPETENTS

      • 20. Rôle des juridictions suprêmes dans l’uniformisation et l’interprétation du droit

        La Cour Suprême dispose de plusieurs instruments pour assurer l’uniformisation de l’application et de l’interprétation du droit. S’il y a une divergence de jurisprudence ou une divergence entre les juridictions inférieures, le président de la Cour Suprême, le président de la chambre administrative de la Cour Suprême, ou le président de chambre peut lancer une procédure spéciale pour l’unification du droit. Le jugement qui s’impose aux juridictions est rendu par une chambre élargie de 5 ou 7 juges. La chambre administrative de la Cour Suprême adopte régulièrement des avis non obligatoire.

        Les jugements relatifs à des litiges individuels sont publiés, ainsi, l’exercice de la Cour Suprême influence le pouvoir judiciaire.

  • II – CONTROLE JURIDICTIONNEL DES ACTES DE L'ADMINISTRATION

  • III – REGULATION DES LITIGES ADMINISTRATIFS PAR DES INSTANCES NON JURIDICTIONNELLES

  • IV – ADMINISTRATION DE LA JUSTICE ET DONNEES STATISTIQUES