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Du 3 au 4 décembre 2018, ACA-Europe a tenu le séminaire « ReNEUAL I – Le droit administratif dans l’Union européenne – Procédure d’adoption des décisions individuelles » à la Cour administrative de Cologne. Il s’agissait du premier séminaire organisé par la Cour fédérale administrative d’Allemagne qui exerce actuellement la présidence d’ACA-Europe.

Plus de 45 représentants de 26 membres, des spécialistes et des invités ont répondu à l’invitation du président Prof. Dr. h.c. Rennert de la Cour fédérale administrative d’Allemagne et du président d’ACA-Europe et se sont réunis sur les rives du Rhin, dans l’un des plus grands tribunaux administratifs de première instance, pour discuter de questions générales liées au droit procédural administratif avec une perspective du droit comparé véritablement européenne.

 

Le séminaire a été inspiré de la méthodologie du projet ReNEUAL. ReNEUAL désigne « Research Network on EU Administrative Law » – réseau de recherche sur le droit administratif dans l’Union européenne. Il s’agit d’un groupe composé principalement de juristes européens, mais également d’avocats, qui se sont employés à mettre sur pied des règles types pour les procédures de l’administration directe de l’Union européenne, en particulier celles de la Commission européenne mais aussi des agences européennes de plus en plus nombreuses. Il est important de noter que le projet ReNEUAL n’a pas pour ambition d’élaborer un droit des procédures administratives complètement harmonisé dans les États membres de l’Union européenne. Si la méthodologie du projet a impliqué de réaliser une analyse comparative des ordres juridiques des États membres, elle n’a pas seulement cherché à déterminer le plus petit dénominateur commun mais plutôt à trouver, par le biais d’une évaluation fondée sur la valeur, la meilleure solution européenne. Il s’agit fondamentalement d’une méthodologie très connue dans le droit européen puisque la Cour de justice européenne a utilisé une approche très similaire pour développer la protection des droits humains à l’échelle européenne.

Le séminaire qui s’est tenu à Cologne devait porter sur des aspects spécifiques du droit procédural administratif. Les deux jours consacrés au séminaire ne permettaient simplement pas de discuter de la procédure administrative dans son intégralité, comme l’a fait le projet ReNEUAL. Le séminaire s’est donc concentré sur des modalités générales de la procédure d’adoption des décisions individuelles. Dans ce contexte, deux sujets plus spécifiques ont été choisis. Il s’agissait d’une part de se demander qui peut constituer une partie dans les procédures administratives, et quels droits et obligations sont associés à ce statut. D’autre part, le séminaire à étudié de manière plus approfondie la manière dont les autorités administratives déterminent les faits d’une affaire et – du point de vue de la juridiction administrative – le mode de contrôle des tribunaux sur cette partie du travail d’administration.

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Le premier jour du séminaire, après l’ouverture par le président Rennert, le Profes-seur Dr. Jens-Peter Schneider de l’université de Freiburg et membre du comité directeur du projet ReNEUAL a prononcé l’allocution d’ouverture qui a fourni un aperçu du projet ReNEUAL dans le contexte du droit administratif européen. Le besoin croissant de coordination est particulièrement dû aux procédures mixtes à différents niveaux de la sphère administrative dans l’Union européenne. Cela implique une coopération entre les organes de l’Union européenne et les administrations nationales, ainsi que le développement d’organismes spécialisés de l’Union européenne. Le Professeur Schneider a souligné que ce besoin de coordination, ainsi que la nécessité générale de protéger les droits individuels et d’accroître la responsabilité, la légitimation démocratique et l’efficacité, traduisait l’urgence de codifier le droit procédural administratif européen.

Par la suite, le thème du séminaire a fait l’objet de discussions plus approfondies par le biais de deux groupes traitant des deux grands axes du séminaire sur la base des résultats du questionnaire préparatoire auquel 28 des membres, spécialistes et invités avaient répondu.

DSCN0121Le premier groupe – présidé par Patroni Griffi, président du Conseil d’état italien – s’est concentré sur les questions de savoir qui peut constituer une partie dans les procédures administratives, ainsi que sur les droits et obligations associés à ce rôle. Dans une courte présentation, le juge Dimitry Berberoff Ayuda de la Chambre administrative de la Cour suprême d’Espagne a expliqué le concept espagnol visant à attribuer le statut de partie non seulement aux personnes ayant un intérêt légitime direct mais également, selon le droit spécifique du secteur, aux organisations représentant un intérêt collectif dans certains domaines du droit comme c’est le cas de la loi relative au développement urbain. Le juge Ulrik von Essen de la Cour suprême administrative de Suède a présenté l’approche suédoise en matière de participation aux procédures administratives, qui est relativement ouverte aux contributions. Par conséquent, en Suède, le statut de partie est régulièrement attribué aux associations qui défendent des intérêts qui ne sont pas vraiment les leurs (ex. : loups suédois). Le président Francis Delaporte de la Cour administrative suprême du Luxembourg a donné un aperçu de la relation entre le citoyen et l’administration au Luxembourg, qui est aujourd’hui largement basée sur la coopération de ces deux parties. Ce processus exige la participation active du citoyen, qui dépend bien entendu d’une publication adéquate de l’ouverture d’une procédure administrative. La juge Tanya Kutsarova-Hristova de la Cour suprême administrative de Bulgarie a présenté l’approche du droit bulgare à l’égard du droit d’être partie dans les procédures administratives, qui peut même être appliqué par une action en justice. La discussion s’est poursuivie avec l’intervention de Lady Arden de la Cour suprême du Royaume-Uni, qui a soutenu que tout le monde n’avait pas besoin d’être partie. Elle a expliqué qu’à la place, le concept d’amicus curiae était appliqué au Royaume-Uni. Ce principe permet d’impliquer des personnes qui ne sont pas directement touchées, mais qui sont néanmoins intéressées par l’affaire.

DSCN0475Le second groupe – présidé par le conseiller d’État néerlandais Ben Schueler – s’est consacré à la détermination des faits dans les procédures administratives, ainsi qu’aux pouvoirs discrétionnaires de l’administration sous-jacente. Le juge Pavel Molek de la Cour suprême administrative de République tchèque a présenté l’approche du droit tchèque en matière d’établissement des faits dans la procédure administrative. Depuis le devoir d’enquêter de la part de l’autorité administrative et l’obligation de coopérer, il existe, selon le cas, différents modèles d’équilibrage de ces aspects. L’obligation de coopérer est plus importante dans les procédures engagées à la demande d’une partie tandis que dans les procédures relatives à des sanctions administratives, la partie a le droit de garder le silence. La juge Maria Benedita Urbano de la Cour suprême administrative du Portugal a présenté l’approche du droit portugais. Celui-ci contient la possibilité récemment introduite – à la discrétion de l’autorité administrative de concevoir la procédure d’établissement des faits – de conclure des accords à l’égard de cette procédure. Elle a également expliqué le développement du contrôle judiciaire des décisions discrétionnaires au Portugal, qui est passé d’un contrôle très limité de la légalité à la permission d’un contrôle restreint. Cela inclut notamment les erreurs manifestes des faits ainsi que le principe de proportionnalité. Le président Kari Kuusiniemi de la Cour suprême administrative de Finlande a présenté le concept finlandais consistant à exercer un contrôle très large et strict des faits et du droit exercé par les tribunaux administratifs finlandais, notamment dans des situations factuelles complexes comme c’est le cas de la loi sur l’environnement. Afin de répondre à la nature multidisciplinaire du droit de l’environnement, le système juridique finlandais prévoit la contribution de juges experts dans les affaires relatives au contrôle de la pollution et à la gestion des eaux. Ces derniers ne sont pas des avocats mais des scientifiques ou des ingénieurs. Ils permettent aux tribunaux de mieux comprendre les aspects scientifiques complexes d’une affaire, et ils jouent un rôle crucial dans la modification des permis. Le conseiller d’État Fabrizio Cafaggi du conseil d’État italien a présenté le point de vue du droit italien à l’égard du rapport entre le devoir d’enquêter qui incombe à l’autorité administrative et l’obligation du citoyen de coopérer, ainsi qu’entre la fonction des tribunaux administratifs de contrôler l’administration et les pouvoirs discrétionnaires de celle-ci. L’examen judiciaire contrôle à la fois si les informations ont été collectées par l’administration, et de quelle manière cela a été fait. Toutefois, il existe également des limites à l’examen judiciaire, qui sont basées sur le principe de légalité et de séparation des pouvoirs. La Cour ne peut pas remplacer ni se substituer à l’administration. Face à des situations factuelles complexes notamment, le juge administratif italien droit trouver le bon équilibre puisqu’il ne peut ni s’abstenir d’enquêter, ni remplacer l’administration dans l’établissement des faits.

DSCN0585Le deuxième jour du séminaire, un tribunal fictif a été inclus au programme ; il s’agit d’une nouveauté dans les séminaires d’ACA-Europe. Un grand nombre de participants ont été invités à reconstituer une affaire fictive basée sur une affaire réelle mais simplifiée en matière de droit de l’environnement qui concernait un permis de construire un petit parc éolien. Parmi les différents rôles, Jacek Chlebny, vice-président de la Cour suprême administrative de Pologne, a joué le requérant ; le juge Erik Kersevan de la Cour suprême administrative de Slovénie a joué le défendant qui était le représentant de l’autorité administrative ayant délivré le permis ; Ben Schueler a joué le rôle d’un voisin agriculteur ; le conseiller d’état de Belgique Pierre Lefranc a représenté la municipalité du site où le projet devait être réalisé ; Ivo Pilving, président de la Chambre administrative de la Cour suprême d’Estonie, a joué le représentant d’une organisation de protection de l’environnement soutenant que le parc éolien constituait une menace pour le milan royal, qui est un oiseau protégé ; et le juge Leonidas Parparinos de la Cour suprême de Chypre a joué le représentant d’une association en faveur de la préservation des traditions. Au cours du procès fictif, certains aspects qui avaient été abordés la veille de façon plus théorique ont pu être débattus de manière ludique et d’un point de vue réellement pratique. À la fin, le tribunal fictif composé de Péter Dárak, président de la Cour suprême de Hongrie, de Francis Delaporte et du conseiller d’État français Yves Gounin, a rendu une décision très avisée. Par ailleurs, Dr. Fruzsina Molnár-Gábor de l’Académie des sciences de Heidelberg a partagé une analyse approfondie des réponses que les membres avaient déjà apportées à l’étude de cas dans le questionnaire, et a contextualisé l’étude de cas du point de vue des règles types du projet ReNEUAL.

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Dans ses observations finales, le président Rennert a souligné l’importance du droit comparé dans le travail quotidien des juridictions administratives suprêmes. Bien souvent, les cours administratives suprêmes des États membres sont confrontées à des problèmes pour lesquels leur propre ordre juridique permet plusieurs solutions, et non pas une solution claire et unique. Il est alors pertinent d’examiner les solutions des autres ordres juridiques afin d’apprendre de leur expérience. Il est parfois possible de découvrir qu’une grande majorité des États membres privilégie une manière spécifique de résoudre le problème. Dans ce cas, dans la mesure où l’ordre juridique de l’état en question le permet, il semble raisonnable de s’inspirer de la solution déjà trouvée par les partenaires.

ACA-Europe continuera à offrir une plateforme permettant de réaliser des études comparatives dans le domaine du droit administratif. Dans ce cadre, le colloque biennal qui se tiendra en mai 2020 reprendra la discussion sur le droit général des procédures administratives sous l’intitulé « ReNEUAL II ».